吴安平 中能建西南电力设计院原副总工程师

  今年2月召开的中央全面深化改革委员会第四次会议指出：“要坚持用改革开放这个关键一招解决发展中的问题、应对前进道路上的风险挑战。”“要科学谋划进一步全面深化改革重大举措，聚焦妨碍中国式现代化顺利推进的体制机制障碍，明确改革的战略重点、优先顺序、主攻方向、推进方式，突出改革问题导向，突出各领域重点改革任务。改革举措要有鲜明指向性，奔着解决最突出的问题去，改革味要浓、成色要足。要充分调动各方面改革积极性，进一步凝聚改革共识，举全党全国之力抓好重大改革任务推进和落实，广泛听取各方面意见和建议，及时总结基层和群众创造的新鲜经验，激励广大党员、干部担当作为，推动形成勇于创新、真抓实干、开拓奋进的浓厚改革氛围。”

  这是中央对进一步全面深化改革的最新表态，显示了中央的坚定决心和信心。可以肯定地说，新一轮改革的浪潮即将到来，电力行业不应当、也不可能被排除在外。此前，国家发展改革委、国家能源局联合印发的《关于新形势下配电网高质量发展的指导意见》（发改能源〔2024〕187号），要求继续“深化电力体制机制改革”。这不是套话、空话，而是表明配电网的高质量发展同样离不开改革这个“关键一招”。

  推动配电网高质量发展需要有责任主体

  我国配电网的建设和发展一直存在两个问题：一是新型电力系统的各种新业态、新模式，难以在配电网内落地。比如，微电网、分布式电源市场化交易（隔墙售电）等，很早就被提出来了，国家层面为此印发过多个支持和指导性文件，但推动多年的结果与预期差距很大。二是从《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号）开始，直到《关于深化电力体制改革加快新型电力系统构建的指导意见》（中办发〔2023〕47号）止，中央及各部委印发过若干文件，要求“有序向社会资本开放配售电业务”“放开配电领域投资和市场准入”，但时至今日，从增量配电改革的情况看，投资配电网的社会资本不仅难见增长，反而出现减少的趋势。

  尽管在新型电力系统的构建中，配电网的发展越来越受到重视，但上述两个突出问题始终未能得到解决。仔细分析目前的市场化改革环境和配电网建设的实际情况不难发现，我国配电网的高质量发展还存在另一个严重问题：缺少明确的责任主体。

  《关于新形势下配电网高质量发展的指导意见》对于如何“建立健全工作机制”“压实各方工作责任”，明确了很多相关规定，但并未说明谁是配电网高质量发展的责任主体，不能不说是一个缺憾。在传统配电网向新型配电网转变的过程中，需要做的工作很多，如果没有一个敢于担当的责任主体，统筹谋划，久久为功，配电网的高质量发展是不可想象的。

  谁是配电网高质量发展的责任主体？显然，只能是企业，而不应是政府主管部门。通常认为它非电网企业莫属，其实不然。首先，由于输电网是电力系统的枢纽和安全稳定的基础，具有全局性的影响力，电网企业无论过去、现在和将来都必须将输电而非配电作为自己的主要业务与工作重点。其次，配电网内源网荷储一体化的微电网、车网互动、分布式电源市场化交易等新业态和新模式，均与电网企业自身的利益相冲突，电网企业缺乏主动支持和配合的动力。此外，按照《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》的规定，电网企业要改变经营方式、重新定位企业功能，不能建设和经营涉及发电和售电的项目，限制了电网企业自身能力的发挥。因此，在目前的电力体制下，电网企业无法承担起推动配电网高质量发展的主体责任。

  输电网和配电网是电力系统两个功能和特性均不相同的环节，在市场经济和构建新型电力系统的背景下，它们应当有各自对应的企业，分别承担起推动两者高质量发展的主体责任。

成为具有法人资质的市场主体，是配电企业承担起主体责任的前提。因为只有拥有自主经营权后，配电企业方可通过政府特许经营方式充分吸引社会资本，实现配电网投资多元化，同时最大限度发挥主观能动性，因地制宜，百花齐放，推动各种新业态、新模式蓬勃发展。

  目前，我国除少量属于地方的配电企业及部分增量配电企业外，绝大部分配电网都不具有法人资质，这与配电网高质量发展要求不相适应。若通过体制改革，使所有配电网都成为具有法人资质的市场主体，必然产生由量变到质变的飞跃，配电网高质量发展中存在的诸多问题均可随之得到合理解决。

  分步骤按不同模式进行输配体制改革

  一、方案设想

  配电企业要成为具有法人资质的市场主体，输配分开显然不可避免。可以考虑通过两个步骤，根据不同情况以不同模式实现输配分开。

  第一步，实现法律层面的输配分开。按市或县成立多个具有独立法人资质的配电子公司，与原来的省电网公司形成“一母多子”关系。作为法人实体和市场竞争主体，配电公司拥有自主经营权，既可以经营售电业务，也能够参与供区内的新能源发电项目建设，享有竞争性企业应有的权利，真正承担起配电网高质量发展的主体责任。由于配电企业与原来的电网企业仍存在资产纽带关系，按此模式进行输配分开改革，难度最小。尽管配电网高质量发展的结果仍有待于实践检验，但可以肯定的是，这一改革有利于提高整个电网的科学化、精细化管理水平，促使输配企业各自聚焦主业，从而有效控制和降低输配电网的投资和运行成本。第二步，在第一步实践的基础上，允许各地根据实际情况，在法律和产权分开两种模式中作进一步选择。比如，西部的新疆、西藏、内蒙古、青海等省级电网，可继续保持法律上分开模式。中东部省级电网则可以进行输配产权分开改革，即输电网仍由央企经营，配电网事权划归省政府，实行政府特许经营制。允许并积极吸引民营资本参股或控股部分配电企业或配电项目，鼓励央属发电集团参与建设和运营配电网，加上新成立的和原来的地方配电企业及增量配电企业等，形成配电领域投资多元，大、中、小企业并存的格局。

  二、有关说明

  输、配电网的界线具有相对性，根据我国电网的实际情况，可以规定电压220（330）千伏及以下的电网为配电网，500千伏及以上的电网为输电网。

  输配分开改革应遵循“四个有利于”原则：有利于打破垄断，形成比较竞争格局；有利于压实责任，充分调动地方和企业的积极性；有利于吸引社会资本，实现配电投资多元化；有利于推动新型电力系统新业态、新模式健康发展。

  与第二步输配分开改革相应的输电体制，宜采取国家输电公司+区域输电公司+省级输电公司的方案。其中，国家和区域输电公司均为独立法人实体，省级输电公司可为相应区域输电公司的子公司，亦可为分公司。国家输电公司主要负责投资、建设和运营跨区域输电网，从技术上指导、协调各区域电网电力电量平衡，为国家电力市场交易提供技术保障和服务等。区域输电公司负责投资、建设和运营相应的区域输电网，指导、协调或统筹各省电网电力电量平衡，为区域电力市场交易提供技术保障和服务。区域输电公司的数量，可根据历史沿革和同步电网的实际情况，按有利于比较竞争的原则合理确定。

  不可否认，电网体制改革方案事实上存在着下策、中策和上策的区别。下策，即维持现有输配合一、一网独大体制不变，仅以分离售电业务为改革目标。中策，是在下策的基础上，从法律上实现输配分开，配电企业成为具有法人资质的市场竞争主体。上策，即完整实现上述第二步改革方案，中东部地区配电网事权划归地方政府，同时实行分层分区的输电网管理体制。该方案之所以为上策，是因为它符合电网的分层分区平衡规律，符合新型电力系统的发展趋势，符合我国电网的大国国情，符合电力市场化的改革方向，所形成的合理电力市场结构可为配电网及新型电力系统的高质量发展提供保障。

  提高自平衡能力是配电网高质量发展的基本任务

  《关于新形势下配电网高质量发展的指导意见》指出，新型电力系统的构建将“推动配电网在形态上从传统的‘无源’单向辐射网络向‘有源’双向交互系统转变，在功能上从单一供配电服务主体向源网荷储资源高效配置平台转变。”由此可见，有源化、局域化是配电网的发展方向，而提高自平衡能力则是配电网高质量发展的基本任务。

  理论和实践表明，为有效应对新能源随机性、波动性带来的挑战，新型电力系统的构建需要寻找和建立新的电力电量平衡模式。

  传统电力系统平衡模式的基本思路和特点：一是自上而下，“电从远方来”，电源高度集中，潮流单向流动；二是强调统一调度，统一平衡，分层分区的范围越来越大；三是源随荷动，电源的建设和运行服从于负荷的布局和变化；四是储能电源占比很小，且品种单一，平衡调节主要依靠火电和水电。

  新型电力系统平衡模式的基本思路和特点：一是平衡责任下沉，重视“电从身边来”的可能性，着力建设分布式就近消纳电源，实现输配电网潮流双向互动；二是强调分层分区平衡，鼓励建设尽可能多的基本平衡单元，实行统一指挥，协商调度，协同控制，分而治之原则；三是源荷互动，充分挖掘需求响应潜力，推动源网荷储一体化、车网互动、虚拟电厂等新模式的发展；四是重视灵活可调性电源的建设和利用，积极发展各种技术路线和形式的储能电源，大中小并举，全网统筹合理布局。

  新型电力系统的构建是旧平衡模式逐渐由主变辅，新平衡模式逐渐由辅变主的过程。目前，人们看到有一种舍近求远的平衡模式：一边是中东部越来越多的地区限制分布式光伏、风电的开发和上网，一边是西部大力开发光伏和风电，远距离向中东部地区输电，极不利于新型电力系统的健康发展。新型电力系统从本质上、总体上看，是相对扁平、分布和个性化的系统，如果构建的新型电力系统比传统电力系统更垂直、集中和统一，无疑是走错了方向。

  建设新型电力系统，应对新的挑战，不能只指望那种传统型的集中、刚性、气势磅礴的方案，而应当善于利用那些创新性的分散、柔性、聚沙成塔的力量。配电网在新型电力系统平衡责任下沉的模式中，是一个具有决定意义的环节或“战场”。实施“就近开发优先”方针，充分开发和利用本地各种新能源，将配电网建设成一个或若干个“基本平衡单元”，不断提高配电网的自平衡能力，为输电网减轻压力甚至提供必要支撑，既是新型电力系统平衡模式的要求，也是配电网高质量发展的基本任务。

  建设配电网电力零售市场

  我国完整的电力市场体系，从类型上看包括中长期电力交易市场、短期和实时交易市场（即“现货市场”），以及各种电力辅助服务市场等；从地域和层次上看，包括国家电力市场、区域电力市场、省级电力市场、配电网电力零售市场。正如一般市场不能没有零售市场一样，电力市场同样需要有自己的零售市场，这是全国统一电力市场体系不可或缺的部分。

  《关于新形势下配电网高质量发展的指导意见》指出，要“健全多时间尺度和多层次电力市场，满足多元化需求。创新拓展新型电力系统商业模式和交易机制，为工商业电力用户与分布式电源、新型储能等主体开展直接交易创造条件”。可以说，这已经提出了建设配电网电力零售市场的任务。

  配电网在向有源化和局域化的发展过程中，各种小型分散的新能源电源和储能设施随着时间的推移将越来越多，其中包括相当数量的家庭能源“产销者”，它们提供的电力基本上无法在省级及以上电力市场进行交易，建设配电网电力零售市场不仅必要，且是对原来倡导的分布式发电市场化交易机制的落实和完善。

  配电企业作为具有法人资质的市场竞争主体，既是维护供区电力平衡的责任人，也是拥有配电网的当然售电商。由于配电企业可参股或控股供区内的新能源发电项目，因此，它既是零售电力市场的组织者，也是直接参与者。一方面，它要合理组织供区内电源的生产和供需双方的直接交易；一方面，它要根据供区内电力电量的盈缺情况，参与上级电力市场交易，与输电网进行互动，通过买进或卖出确保供区的实时平衡，并满足用户的用电需求。由于配电企业可为供区内任一小微用户代购电，全国电量实现百分之百的交易将不再是问题（其他售电企业亦可参与竞争）。

  需要指出的是，输配分开后的配电企业与计划经济时代的发输配售一体化的电力企业运营模式类似，但这不是走回头路，因为外部环境和运营内涵已完全不同，今天在输配分离基础上建立的配电企业，是对旧体制时代电力企业的扬弃。

  配电网企业在自己供区内形成的自然垄断是不可怕的，作为政府特许经营企业，政府可以制定包括退出机制在内的各种监管办法，还可成立用户监督委员会，利用社会力量上下结合进行立体监管。此外，输配分开后形成的比较竞争氛围，也能对配电企业产生有力的约束。

  支持输配体制改革的其他佐证

  一、谁是《供电营业规则》中的供电企业

  我国目前有三类电网企业：输配合一的大电网企业、地方配电网企业、增量配电企业。按理说，它们都是国家发展改革委新近印发的《供电营业规则》中所称的供电企业，但如果进行认真研究就会发现第一类作为供电企业存在某些不符合电力体制改革要求的问题。

  《供电营业规则》第七条规定：供电企业供电的额定电压为110千伏及以下各等级电压，若用户需要更高电压等级时，其受电装置按终端变电站设计。《供电营业规则》还明确规定，供电企业除为用户提供全面的技术服务外，另一重要业务是购售电。其中，第六章专门谈“电能计量与电费结算”，第八十四条要求供电企业“按期向用户收取或通知用户按期交纳电费”，第九十三条规定用户自备电厂“自发自用有余的电量可以与供电企业签订购售电合同”。这些都说明供电企业事实上是一个同时经营购售电业务的配电企业。

  《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》要求重新定位电网企业功能，改革运营模式，不再以电量价差而是以过网费作为电网企业的收入来源，第一类大电网企业若作为供电企业，显然与电力体制改革的要求相违背。

  《供电营业规则》第三条规定：“供电企业和用户应当服从电网统一调度”，若供电企业就是掌握调度权的电网企业自身，等于说自己要服从自己，不太符合逻辑。

  供电企业与用户的关系极为密切，不允许供电企业经营购售电业务，不现实，也不合理。其实，《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》要求以过网费作为收入来源的应当只是输电企业，而非配电企业（“厂网分开”也应当只是输电网与电厂的分开）。因此，只要实行输配分开，让配电网成为具有法人资质的市场主体，上述矛盾自然烟消云散。

  二、发展新质生产力需要深化体制改革

  新质生产力的本质是创新，尤其是以颠覆性技术为主导的创新，它主要体现在新制造、新服务、新业态三个方面，其底色是绿色化、数字化和智能化。我国正在构建的新型电力系统是对传统电力系统的颠覆性重塑，其内涵与新质生产力完全吻合，可以说是能源领域典型的新质生产力。

  研究新质生产力，除需要关注它的内涵、特征，以及与传统生产力的关系等内容外，最关键的是要真正懂得提出这个概念的战略意义。

  生产力与生产关系是一对矛盾的两个方面，提及生产力必然要与生产关系相联系。提出“新质生产力”概念是要告诉人们，当今以高科技为基础的生产力与传统生产力相比较，发生了质的变化，大力发展新质生产力，需要调整或变革生产关系，以只争朝夕的精神，对那些造成阻碍的旧体制进行大刀阔斧的改革。习近平总书记强调：“生产关系必须与生产力发展要求相适应。发展新质生产力，必须进一步全面深化改革，形成与之相适应的新型生产关系。”

  新质生产力论的提出，为我国继续全面深化改革开放提供了最有力的理论依据。新质生产力不会完全替代传统生产力，但传统生产力必然会在新质生产力的主导和带动下不断改进、提高，最终成为新质生产力体系中的有机组成部分。新型电力系统与传统电力系统的关系同样如此，新技术、新业态、新模式不断萌芽、生长，最终实现由量变到质变的飞跃，并将传统电力系统的合理内核融入其中。

  实践证明，新型电力系统包括新型配电网，在目前的电力体制下要实现高质量和高速度的构建是非常困难的。从发展新质生产力的要求看，调整电网的生产关系，进一步深化输配体制改革已势在必行。

转载自公众号鱼眼看电改